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南山国家公园两江峡谷秋韵。
照片由南山国家公园管理局提供
南山国家公园的风景。
张健(人民视觉)照片
编者按
党的十九届四中全会提出:“坚持和完善生态文明体系，促进人与自然和谐共处。”十八大以来，中国生态环境保护发生了历史性、转折性和全局性的变化。从中央生态环境监管体系到以国家公园为主体的自然保护区体系，从主体功能区体系到生态环境破坏责任追究，制定了40多个涉及生态文明建设的改革方案。
建设美丽的中国离不开制度的护卫。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用体系，完善生态保护和恢复体系，严格落实生态环境保护责任制。从今天开始，本刊将发布一系列报道，关注基层生态文明体系的生动实践。
“党的十九届四中全会提出实行最严格的生态环境保护制度，这使我们日常的执法检查管理更加大胆，增强了对南山国家公园未来发展的信心。”3日，湖南南山国家公园管理局副局长周对记者说。
南山国家公园位于雪峰山南部，是湘南重要的生态屏障。国家公园系统试点以来，南山国家公园管理局共接受了197项行政分权，打破了以往“九龙治水”的局面，实现了对自然资源的统一有效管理和保护。在这里，“实行最严格的生态环境保护制度”正在从理念向现实转变。
破解保护区重叠和管理混乱的弊端
“由于国家公园系统的试点，我们在山区深处迎来了新的发展机会。”南山国家公园管理局副局长黄开邦说。
位于湖南省邵阳市城步苗族自治县的南山国家公园是我国首批国家公园体系试点之一，分为严格保护区、生态保护区、生态体验区和传统利用区四个功能区。
国家公园是指以保护国家代表性自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的的特定陆地或海域。它是中国自然生态系统中自然景观最独特、自然遗产最好、生物多样性最丰富的部分，具有广泛的保护范围、完整的生态过程和全球价值及民族象征。自2014年以来，中国启动了国家公园体系试点，并选择了三江源、东北虎和豹子、大熊猫、神农架、武夷山和南山作为试点地区。
黄开邦表示，2016年，城步县整合了南山国家级风景名胜区、金通山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园和白云湖国家湿地公园四个国家级保护区，并成功申请国家公园体系试点。2017年10月13日，湖南南山国家公园管理局正式成立，标志着湖南南山国家公园管理体制试点取得重大突破。
为了解决过去保护区重叠、行政分割和管理断裂的现象，行政机关一方面要在其职责范围内负责行政许可，另一方面要履行必要的资源环境综合执法职责。“行政许可权有利于其源头管理，综合执法权有利于其管理。”南山国家公园管理局综合执法支队队长李玟对通过改革创新赋予新机构权力的情况有着深刻的理解。
澄清行政权力清单
有鉴于此，2017年，南山国家公园管理局会同相关单位起草了《湖南南山国家公园管理局行政权力目录》，就试点地区如何落实试点要求、突出生态保护、保护自然资源、行使行政许可和行政执法权等问题进行了深入研究和探讨，确定了“省、市、县三级授予”的思路。
今年3月，湖南省政府办公厅发布了《湖南省南山国家公园管理局行政权力目录(试行)》，将国家发展和改革委员会、自然资源等10个省级相关部门的44项行政权力授予南山国家公园管理局。随后，邵阳市和城步县分别将16项和137项行政权力下放给了管理局。迄今为止，已授权197项行政权力，包括行政许可和综合执法。
据了解，权力清单包括土地、采矿、建筑等项目的行政许可权。这意味着在未来两年内，南山国家公园的建设计划将以国家公园管理局为核心来实施。
不仅是行政授权，记者还了解到，南山国家公园管理局严格按照国家公园建设的总体要求，大力开展制度和制度保障创新。目前，该局在多重监管、生态补偿、特许经营和行政授权等九项制度创新方面取得了初步成效。
城步县委副书记张参与了行政权力的下放。他说:“经授权，南山国家公园管理局是行政许可和综合执法的主体，在南山国家公园试点范围内，根据授权内容行使行政权力；综合执法方法明确界定为单独执法和联合执法。”
实现统一有效的管理和保护
为确保权力清单的授权真正被接受和做好，南山国家公园管理局发布了行政权力清单职责清单，明确了权力清单承担部门的信息、处理人员、职责、权限和依据，以及各项审批项目的许可依据、行政处罚的法律依据、自由裁量权基准和许可条件。
记者了解到，湖南省已成立国家公园系统试点领导小组办公室，负责管理和监督权力清单的实施，重点考核和评价相关单位在权力下放和转移、政策引导和支持、绩效能力建设等方面的情况，充分发挥考核和评价的导向作用，确保权力清单的实施。“目前，省、市、县各级各种授权职能的责任都已落实到人身上。权力移交有利于系统试点的大局，也有利于未来的发展。”南山国家公园管理局党委书记、城步县县委书记罗建南说。
数据显示，整合前南山国家公园部分区域生态环境脆弱，公园内残存603块原生植被，生态资源明显破碎化。同时，土地所有权交错混杂，保护区重叠，管理混乱。调查发现，原来的四个保护区都有一定的重叠。在实际管理中，四个保护区采用各自的保护标准和措施。当重叠区域强调保护资源时，对其进行严格管理；当涉及开发利用时，对其进行轻管理，不利于各种资源的合理保护。
这一行政授权将有助于建立“一个保护区、一个品牌、一个管理机构”的管理模式，减少试点地区的行政环节，节约行政成本，改变多头管理、多头执法的局面，实现自然资源的统一有效管理和保护。同时，试点管理机构与地方政府在资源保护、综合协调、公共服务等方面的权责关系。主体明确、责任明确、相互配合的协同管理机制得到完善。
《人民日报》(2019年11月4日，第14版)
