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□南京邮电大学信息产业发展战略研究所所长王春晖
中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要积极发展混合所有制经济，预示着一系列支持混合所有制经济发展的政策法规将陆续出台，也预示着中国基本经济制度的立法将进行调整。现代市场经济的发展表明，统一的产权结构不能满足现代市场经济的发展要求，而混合所有制经济是一种理想的、适度的经济形式，既不是公有制也不是私有制，而是以联合的形式兼容不同的所有制，实现公共资本和非公共资本的优势互补、相互促进、共同发展。我认为中国基础电信行业改革的最佳选择是建立混合所有制的产权制度。基础电信行业必须抓住这次改革的历史机遇，在建立混合所有制产权制度方面取得巨大成就。本文从我国宪法的基本经济制度、产业链的整合、现代企业制度的建立、电信市场有效竞争环境的构建、国有资产监管职能的规范、腐败的预防以及非公有制企业进入基础电信行业的法律障碍等方面论述了混合所有制经济对基础电信行业改革的重要性。
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首先，混合所有制经济是形成新电信产业的重要途径
中国宪法第六条第二款规定，在社会主义初级阶段，国家坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。党的十八届三中全会《决定》明确指出，中国基本经济制度的实现形式是“国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济。”从宪法第六条“多种所有制共同发展”到“多种所有制经济相互持股、相互融合”的决定，这是中国基本经济制度实现的历史性突破。特别是《决定》明确指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是中国经济和社会发展的重要基础。这为公共经济和非公共经济的平等地位奠定了宪法基础。
电信业是技术密集型产业。通过上下游产业链之间的交叉持股，实现不同产业链之间的相互渗透、交叉和融合，是一个动态的发展过程，也是实现新型电信产业形成的重要途径。在现代市场的竞争环境中，“谁吃谁”的“丛林哲学”理论不再受到尊重。尤其是电信运营商和互联网服务提供商必须学会在市场中相互合作，共同探索产业链共存发展的新模式。《决定》指出，积极发展混合所有制经济，有利于扩大国有资本的功能，保持和增加国有资本的价值，提高国有资本的竞争力，有利于各种所有制资本的相互促进和共同发展。我认为基础电信运营商首先应该与产业链上下游的互联网服务提供商形成有机的整合关系，这不仅有利于放大国有资本的功能，维护和增加国有资本的价值，而且可以着眼于长远的共同利益，实现技术创新和双赢，为国家和社会创造更大的价值。作者建议三大电信运营商从传统的竞争战略向融合战略转变。这种转变不仅是为了在运营商之间形成一种竞争关系，也是为了与互联网服务提供商建立一种良性的融合关系，而实现这种融合关系的最佳方式就是交叉持股。交叉持股是一种更高层次的竞争合作关系。竞争——合作和整合并不意味着消除竞争。相反，它从企业自身发展和社会资源优化配置的角度，推动了企业间关系的新战略调整，从简单对抗走向深度融合。当然，电信业混合所有制改革应探索产权多元化战略，包括国有资本、集体资本、私人资本和外资。其实现方式可以是产业渗透、股权参与、交叉持股或产业链重组。
第二，混合产权有利于现代企业制度的建立
中国的经济潜力越来越难以挖掘，主要原因是市场扭曲对增长潜力的释放起到了严重的抑制作用。长期以来，我国基础电信行业一直由国有企业主导，这不仅扭曲了电信市场的发展，也未能在电信市场形成有效的竞争。为了在电信资源配置中发挥决定性作用，国有电信产权制度改革势在必行。最好的办法是发展混合所有制经济，建立多元化产权下的现代企业制度。
在中国电信业的改革过程中，虽然自引入竞争机制以来，中国电信业经历了几次拆分和重组，但新重组的基础电信市场的进入者都是国有企业。因此，重组后的市场结构只能打破制造商接口的垄断，不能形成有效的电信市场竞争。因此，无论上市与否，国内基础电信企业股权结构的一个共同特征是股权结构相对单一，国有股占据绝对控制地位，垄断现象极其严重，无法建立现代企业制度，导致软预算约束下国有企业之间恶性竞争和滥用主导地位。
党的十八届三中全会公报指出:“要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。”现代企业制度的核心是良好的公司治理结构，公司治理的关键在于所有者和经营者之间的制衡，这正是国有电信企业最缺乏的意识形态。由于国有电信企业所有者地位模糊和缺位，股东代表、董事会和主管部门都不是企业的真正所有者。在他们的深层思想中，他们不能把企业作为自己的财产来管理和经营，无论他们的境界有多高，都只是一个“经济人假设”，导致企业实行“保值增值，防止国有资产流失”。相反，它是一场不断的权力竞争、腐败、重复建设和恶性竞争。
从国际电信业的产权结构来看，外国电信公司已经意识到单一产权结构带来的弊端，正在逐步走上多元化产权的道路。包括美国、英国、德国、法国在内的50多个国家相继将多元化投资主体引入电信业，全球电信企业多元化产权格局初步形成。因此，要真正使市场在电信资源配置中发挥决定性作用，我国国有电信企业必须实行多元化的产权主体，完善运行协调、有效制衡的公司治理结构。建立职业经理人制度，充分发挥企业家的作用，在混合所有制经济的基础上实行职工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。特别需要强调的是，在混合所有制经济的基础上实施员工持股计划更为积极。由于国有企业职工工资反映的是雇佣关系，不利于激发职工的积极性和创造性，如果国有企业经营者和职工三分之一以上的收入来自分红而不是工资和保险，将极大地激发国有企业职工和经营者的积极性和创造性。
第三，混合产权有利于电信市场有效竞争环境的构建
电信业的有效竞争是基于不同利益相关者之间的竞争，只有这样，理性竞争的市场效率才能真正得到释放。谈到中国电信市场的有效竞争，一个不可回避的矛盾就是基础电信产业产权结构单一的问题。笔者认为，只有在基础电信行业建立多元化的投资主体，才能解决上述矛盾。首先，由于多方投资，新的投资或技术(主要是外资和私人资本)有利于技术升级，增加竞争力和扩大市场份额；其次，由于多方投资，董事会的构成多元化，从而减少政府的行政干预，扩大董事会的独立性；第三，由于投资者多元化，所有投资者都关心公司的发展前景，方便公司拓展业务和开拓市场；第四，鼓励民间资本和其他非公有资本进入基础电信领域，可以带动新一轮信息通信技术领域的投资，但可以避免不必要的重复建设，使更多的国有资本可以投资于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。
可以想象，如果中国的基础电信市场继续由少数几家国有电信公司经营，它将是一个没有实质性竞争对手和缺乏有效竞争的市场。事实上，中国电信业的改革不再是国有电信公司的拆分和重组问题，而是引入多元化投资主体以形成有效竞争的问题。如果这个问题得不到解决，中国电信业的改革将不会深化，电信市场的有效竞争也不会形成。
第四，混合产权有利于有效预防腐败
自2008年电信行业重组以来，电信市场恶性竞争层出不穷，尤其是国有电信企业人员腐败失职的案件，性质极其严重，既有“老虎”，也有“苍蝇”。为加强国有企业反腐败建设，进一步推进国有企业领导干部廉洁从业，防范决策风险，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业实施“三大一大”决策制度的意见》。根据中央规定，所有重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资本运营(简称“三大一大”)必须由领导班子集体决定。为此，中央企业和地方国有企业都相继在国有企业中建立了“三大一大”制度，但这只是实际实施中的一种形式，特别是在人事任免、重大项目安排和大量资金使用等方面，仍然无法摆脱企业高层领导主宰决策结果的现象。一些国有企业甚至利用“三大一大”制度将违法行为合法化。因此，国有电信企业发展混合所有制产权，建立多元化产权的公司治理结构，可以在有效内部制衡的基础上，实现不同利益相关者对权力的监督、制衡和约束，达到预防腐败的效果。
5.产权混合所有制有利于规范国有资产监管职能，实现国有资本属性的合理回归
随着国有企业混合所有制产权改革的实施，国有资产监管机构的职能将从监管国有企业向监管国有资产再向监管国有股权动态演变，其重点也将从监管好企业向通过经营国有资本保值增值转变。国有资本运营制度创新的逻辑基础在于回归“资本”属性，服务社会。国有资本不仅具有追求利润、实现价值和增值的特征，这是资本的经济功能，而且还应该具有回报社会的功能。国有资本的理性回归是指回归到保持和增加国有资本价值、支持社会福利和经济发展的要求。国有资本的运营必须以保持和增加国有资产的价值为目标。只有这样，国有资本的经济和社会目标才能实现，社会福利才能提高，效率才能实现。在这方面，《决定》强调要完善国有资产管理体制，加强以资本经营为主的国有资产监管，改革国有资本授权管理制度，建立一批国有资本经营公司，支持符合条件的国有企业重组为国有资本投资公司。《决定》还要求转移部分国有资本以充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴财政的比例。2020年，提到30%用于保护和改善民生。国有电信企业作为国民经济的领导者，必须发挥国有资本回归社会的作用。
第六，清除阻碍私人资本进入基础电信行业的制度和法律障碍
2012年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)明确鼓励民间资本参与电信建设，鼓励民间资本通过参股方式进入基础电信运营市场。为贯彻落实《意见》，工业和信息化部专门下发了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》(以下简称《实施意见》)，其中《实施意见》提出要“鼓励”民间资本进一步进入电信业。八个重点领域，即鼓励民间资本开展移动通信转售业务试点；鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务；鼓励民间资本开展网络托管业务；鼓励民间资本开展增值电信服务；鼓励符合条件的民营企业申请通信工程设计、施工、监理、信息网络系统集成、用户管道建设、通信建设项目招标代理等企业资质；鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设、运营和维护；鼓励民间资本通过参股方式进入基础电信运营市场；鼓励民营电信企业“走出去”，积极参与国际竞争。
在我国，基础电信服务和增值电信服务都实行行政许可制度。参与基础电信的民间资本应根据相关电信法律法规予以接纳。根据《电信条例》第10条，基础电信业务经营者是依法设立的专营基础电信业务的公司，该公司在中国拥有不少于51%的股权或股份。2002年，国务院专门发布了《外商投资电信企业管理条例》(以下简称《外商投资电信条例》)，2008年9月10日，国务院修订了《外商投资电信条例》。根据《外商投资电信条例》，外商投资电信企业经营基础电信业务的外资比例最终可达到49%。由此可以看出，就我国基础电信投资法律制度而言，允许以股权形式进入基础电信行业的唯一资本是国有资本和外资，而现行法律对民间资本进入基础电信行业尚未作出规定。根据产权理论和现代企业制度，国家鼓励民间资本进入基础电信运营市场。首先，必须解决私有产权进入基础电信运营市场的明确法律问题，即必须清除法律障碍，明确私有资本进入基础电信运营市场的法律地位。否则，“鼓励民间资本通过参股方式进入基础电信运营市场”就没有法律保障。同时，也要解决国有电信运营商的意识和观念问题。事实上，不同类型的资本之间没有质的区别。利用公共资本和非公共资本的混合产权制度(尤其是相互持股模式)发展我国多元化的信息产业，不仅有利于各种所有制资本优势互补、相互促进、共同发展，而且有利于扩大公共资本的支配范围，使公共资本既保持其数量优势，又实现质量提升。
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